KEBIJAKAN PENGAMPUNAN PAJAK
I. PENDAHULUAN
Salah satu cara inovatif untuk meningkatkan penerimaan pajak tanpa menambah beban pajak baru kepada masyarakat, dunia usaha, dan para pekerja adalah melalui program pengampunan pajak. Meskipun bukan satu-satunya solusi untuk mengatasi kesulitan anggaran negara, pengampunan pajak apabila dirancang dan dilaksanakan secara baik dapat membantu memperbaiki citra negatip yang selama ini melekat pada aparat pajak. Persepsi wajib pajak bahwa aparat pajak suka bersikap arogan, suka memeras, ujung-ujungnya duit dan sebagainya merupakan predikat yang sepertinya sudah melekat dalam diri petugas pajak, sehingga aparat pajak kerapkali dipandang sebagai musuh publik nomor satu. Dengan pengampunan pajak, dikandung harapan dimulainya suatu hubungan atau permulaan yang baru. Meminjam istilah yang dipergunakan Kellner, semua pihak akan mulai dengan piring yang bersih (”clean slate”). Atau, memakai istilah Direktur Jenderal Pajak, tiada dusta diantara kita. Pengampunan pajak diharapkan menghasilkan penerimaan pajak yang selama ini belum atau kurang dibayar, disamping meningkatkan kepatuhan membayar pajak karena makin efektipnya pengawasan karena semakin akuratnya informasi mengenai daftar kekayaan wajib pajak. Untuk masa selanjutnya, para wajib pajak yang belum atau kurang patuh dapat membayar pajak dengan lebih tenang, terlepas dari rasa ketakutan yang selama ini menghantuinya, karena “track record” penghasilannya yang hitam atau kelabu telah diputihkan.
Beberapa hasil penelitian menunjukkan bahwa terjadi penurunan tingkat kepatuhan membayar pajak paska amnesti pajak, namun pengampunan pajak yang dilaksanakan secara hati-hati dan dirancang dengan baik dapat memulihkan tingkat kepatuhan membayar pajak. Bahkan, kepatuhan membayar pajak paska tax amnesty akan lebih baik bila program pengampunan pajak dibarengi dengan ditingkatkannya upaya penegakan hukum, dibandingkan apabila upaya penegakan hukum ditingkatkan tanpa program pengampunan pajak. Pengampunan pajak akan mempermudah masa transisi sistem perpajakan ke arah yang lebih kuat, lebih adil, dan lebih baik.
Potensi pajak yang hilang.
Besarnya potensi penghasilan yang lolos dari sistem perpajakan, merupakan salah satu faktor yang mendorong banyak negara menerapkan program tax amnesty untuk meningkatkan penerimaan pajak tanpa harus menambah beban jenis pajak baru. Amnesti pajak memungkinkan negara mengambil kembali pajak yang hilang atau belum dibayar, dengan memasukkan para penyelundup pajak tersebut ke dalam jaringan sistem administrasi perpajakan. Meski cukup banyak penelitian tentang ekonomi bawah tanah, namun belum banyak menghitung besarnya potensi pajak yang lolos dari kegiatan ekonomi bawah tanah. Dr Sasmito Wibowo (2001) pernah memprediksikan besarnya nilai ekonomi bawah tanah yakni 25% dari PDB. Bahkan Dr Luki Alfirman (2003), menggunakan metode yang sedikit berbeda, memprediksi kegiatan ini akan semakin besar dengan tingkat pertumbuhannya rata-rata 15% per tahun. Dr Enste & Schneider (2002) memperkirakan bahwa tingkat ekonomi bawah tanah di Thailand mencapai sekitar 70% dari PDB. Mempertimbangkan letak geografis wilayah Indonesia yang rawan penyelundupan karena memiliki ribuan pulau, estimasi ”underground economy” yang mendekati Thailand mungkin dapat dipergunakan sebagai ”proxy”. Pertimbangan lain yang mendukung adalah maraknya kegiatan ilegal logging, illegal fishing, illegal mining dan kegiatan ilegal lainnya yang menyebabkan Indonesia termasuk negara ke enam terkorup di dunia (2004). Karena itu wajar apabila tingkat kegiatan ekonomi bawah tanah di Indonesia setara dengan Thailand, bahkan mungkin lebih buruk. Dengan prakiraan nilai kegiatan ekonomi bawah tanah Indonesia (2004) sebesar 1750 trilyun rupiah dan asumsi tax ratio 15%, besarnya potensi pajak yang hilang dari kegiatan ekonomi bawah tanah Indonesia mencapai sekitar 262 trilyun rupiah.
Jenis amnesti pajak
Menurut literatur, sekurangnya terdapat empat jenis amnesti pajak. Yang pertama adalah amnesti yang tetap mewajibkan pembayaran pokok pajak, termasuk bunga dan dendanya, dan hanya mengampuni sanksi pidana perpajakan.Tujuannya adalah untuk memungut pajak tahun-tahun sebelumnya, sekaligus menambah jumlah wajib pajak terdaftar. Yang kedua yang sedikit longgar adalah amnesti yang mewajibkan pembayaran pokok pajak masa lalu yang terutang berikut bunganya, namun mengampuni sanksi denda dan sanksi pidana pajaknya. Bentuk ketiga yang lebih longgar adalah amnesti yang tetap mewajibkan pembayaran pokok pajak yang lama, namun mengampuni sanksi bunga, sanksi denda, dan sanksi pidana pajaknya. Yang ke empat adalah bentuk amnesti yang paling longgar karena mengampuni pokok pajak di masa lalu, termasuk sanksi bunga, sanksi denda, dan sanksi pidananya. Tujuannya adalah untuk menambah jumlah wajib pajak terdaftar, agar ke depan dan seterusnya mulai membayar pajak.
Moral hazard
Isu “moral hazard”, yang membuat amnesti pajak kurang populer adalah dampak negatif yang ditimbulkan akibat kelonggaran pajak yang dinikmati para pengemplang pajak, sementara pembayar pajak yang jujur tidak mendapat penghargaan atas kejujurannya. Hal ini sangat melukai rasa keadilan dalam pemungutan pajak, dan dapat merubah perilaku wajib pajak yang semula jujur menjadi tidak jujur.
Untuk mengurangi dampak negatif dari “moral hazard” ini , sebaiknya rencana pengampunan pajak hanya diberikan terhadap sanksi bunga, denda, atau kenaikan pajaknya saja. Bahwa pokok pajaknya tidak termasuk yang diampunkan. Dan rencana ini diumumkan secara terbuka melalui situs internet atau iklan layanan masyarakat lainnya kepada seluruh lapisan masyarakat, untuk memberi kesempatan berpartisipasi dan memberikan masukan atau pendapat sebelum draft RUU Pengampunan Pajak disampaikan kepada wakil rakyat.
Cara kedua, adalah melalui penerapan “differential tax amnesty”, yang membedakan perlakuan pengampunan pajak, dimana terhadap wajib pajak yang belum pernah menyampaikan SPT diwajibkan membayar pajak- pajaknya di masa lalu, sedangkan terhadap wajib pajak yang sudah patuh menyampaikan SPT dapat memperbaiki pembayaran pajaknya, tanpa dikenakan sanksi bunga, denda atau kenaikan. Dengan demikian, terdapat kesetaraan perlakuan pengampunan pajak terhadap penyelundup pajak dan pembayar pajak yang patuh, karena meskipun keduanya sama-sama dibebaskan dari sanksi bunga, sanksi denda, dan sanksi kenaikan ( termasuk sanksi pidana fiskalnya ), namun keduanya tetap diwajibkan membayar pokok pajaknya.
Pengalaman Afrika Selatan.
Di Afrika Selatan (2003), program pengampunan pajak dikaitkan dengan sistem pengawasan devisa (exchange control), sesuatu yang tidak diatur di Indonesia yang menganut rezim devisa bebas. Di sana, penduduk Afrika Selatan dilarang mentransfer devisa ke luar negeri di atas 750.000 Rand atau sekitar Rp 1.250.000.000,- Terhadap asset yang disimpan di luar negeri yang melebihi jumlah tersebut, apabila di bawa kembali ke Afrika Selatan setelah permohonan amnesty diterima, dikenakan tarif diskon 50% dibandingkan bila asset tersebut tetap di simpan di luar negeri. Untuk asset yang disimpan di luar negeri dan berasal dari penghasilan yang belum dipenuhi kewajiban perpajakannya dikenakan tarif tambahan 2%. Tuntutan pidana yang dibebaskan dibatasi pada pidana pajak dan peraturan lalu lintas devisa. Dengan demikian kepemilikan asset di luar negeri yang berasal dari korupsi atau aktivitas kriminal lainnya seperti penipuan atau perampokan tidak akan mendapat pengampunan. Terhadap asset yang disimpan di dalam negeri dan berasal dari penghasilan dalam negeri yang belum dilaporkan di SPT dan belum membayar pajak sebagaimana mestinya tidak akan mendapat fasilitas pengampunan. Bila asset tersebut dilaporkan, fasilitas amnesti yang diberikan hanyalah penghapusan denda 200% dan kelonggaran boleh mencicil pajaknya. Pokok pajak dan bunganya harus tetap di bayar.
Model Indonesia.
Meskipun masih bersifat pro kontra, program tax amnesty yang cocok untuk ekonomi kita barangkali adalah ”differential tax amnesty” yang tetap mewajibkan pembayaran pokok pajak di masa lalu, dan hanya memberikan pengampunan atas sanksi denda, bunga, ataupun kenaikan pajak. Selanjutnya jenis pajak yang diampuni sebaiknya hanya Pajak Penghasilan orang pribadi, karena penghasilan setelah kena pajak tercermin dalam akumulasi kekayaan orang pribadi tersebut, sehingga memudahkan pengawasan pasca tax amnesty. Pengampunan pajak atas jenis PPN dan PPnBM dan jenis pajak yang dipungut saat transaksi seperti PPh Pasal 21, Pasal 22, Pasal 23, Pasal 26 tidak masuk dalam program amnesti pajak karena bertentangan dengan azas keadilan dalam pemungutan pajak. Sangat tidak adil apabila negara mengampuni kesalahan wajib pajak yang memungut pajak karena berarti wajib pajak mendapat keuntungan ganda :
menikmati amnesti atas pajaknya sendiri
menikmati amnesti atas pajak orang lain yang telah dipungutnya namun tidak pernah disetorkan ke kas negara.
Prasyarat awal
Sekurangnya ada tiga prasyarat awal yang perlu dipersiapkan untuk mendukung keberhasilan program amnesti pajak. Yang pertama, perlu melakukan sosialisasi dini mengenai rencana pengampunan pajak, yang didukung oleh perangkat administrasi perpajakan modern menggunakan sistem komputer, untuk mendukung penegakan hukum paska amnesti pajak. Tanpa didukung tehnologi informasi yang modern, program tax amnesty tidak akan dapat mencapai sasaran yang diharapkan yakni tercapainya tax ratio 19% di tahun 2009.
Yang kedua , mengenai tunggakan pajak negara, yaitu utang pajak yang telah pasti dan ditetapkan dengan surat ketetapan pajak, yang merupakan obyek penagihan pajak dengan Undang-undang Penagihan dengan Surat Paksa. Tunggakan pajak, yang hingga saat ini secara nasional telah mencapai 29 trilyun rupiah, tidak termasuk dalam paket program pengampunan, bahkan merupakan pra syarat harus dilunasi sebelum wajib pajak dapat mengikuti program pengampunan pajak. Khusus mengenai tunggakan ini perlu disosialisasikan lebih awal untuk mencegah jangan sampai isu pengampunan pajak menjadi ”counter productive” karena masyarakat salah mengerti dan beramai-ramai menunda pembayaran pajaknya dengan harapan kelak mendapat pengampunan.
Yang ketiga dan tidak kalah pentingnya adalah perlunya program pendukung berupa penegakan hukum secara tegas dan konsisten terhadap pelanggar hukum. Undang-undang Amnesti Pajak harus didukung seperangkat undang- undang lainnya yang menjamin penegakan hukum. Diantaranya adalah jaminan mengalirnya data secara sistemik (by computer) ke pusat basis data perpajakan nasional melalui program SIN (Single Identification Number). RUU yang mendukung hal ini adalah RUU Informasi dan Transaksi Elektronis (ITE). Juga diperlukan amandemen UU Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi, dengan menambahkan azas pembuktian terbalik untuk menciutkan nyali para koruptor, sekaligus memperkecil kegiatan ekonomi bawah tanah. Berikutnya adalah amandemen UU Perbankan, agar memberikan akses informasi keuangan ke sistem perpajakan, sepanjang tidak melanggar kerahasiaan bank. Selanjutnya adalah amandemen RUU Tindak Pidana Pencucian Uang, untuk memberikan akses terhadap transaksi yang mencurigakan dan transaksi kas yang besar, untuk dicocokkan secara sistem dengan laporan SPT wajib pajak, seperti yang dilaksanakan di negara maju.
Yang terakhir adalah perlunya UU Good Corporate Governance, untuk menata kembali sistem penggajian pegawai negeri guna mencegah praktek korupsi karena kurang memadainya remunerasi yang diterima aparatur negara. Karena pengampunan pajak idealnya hanya berlaku sekali (once–in-a-life time only), ke lima peraturan perundang-undangan tersebut harus ada untuk membantu tegaknya hukum secara murni dan konsekwen, yang merupakan syarat keberhasilan program amnesti pajak. Tanpa penegakan hukum yang sungguh-sungguh di berbagai bidang, semenarik apapun amnesti pajak yang ditawarkan tidak akan menyebabkan wajib pajak secara sukarela mengakui kesalahan masa lalunya, apabila mengetahui bahwa probabilitas terungkapnya ketidakjujuran membayar pajak sangat kecil karena lemahnya perangkat hukum lainnya. Semua program pendukung di atas mutlak diperlukan dan diberlakukan bersamaan dengan diumumkannya program pengampunan pajak.
Perlunya referendum
Menarik untuk dikemukakan pengalaman Afrika Selatan. Dikisahkan seorang perempuan kulit hitam yang seluruh anggota keluarganya mati dibunuh oleh pejabat kulit putih semasa berlangsungnya politik apartheid di Rhodesia. Ketika Presiden Nelson Mandela mencanangkan program rekonsiliasi nasional dan pejabat itu mengakui kesalahannya, ibu tua itu bersedia mengampuni orang yang telah membunuh suami, dan anak-anaknya, karena pengaruh kharisma dan sikap jiwa besar yang diperlihatkan Mandela, yang meskipun hampir 20 tahun mendekam di penjara, sanggup mengampuni musuh politiknya. Barangkali, dikaitkan dengan kondisi ekonomi Indonesia, kisah wanita warga Afrika Selatan di atas analog dengan Ibu Pertiwi Indonesia, yang tersiksa karena ekonominya sangat terpuruk akibat praktek korupsi selama ini, yang membuat rakyat sangat menderita. Hasil korupsi tersebut, yang merupakan bagian dari kegiatan “underground economy” bahkan belum dibayar pajaknya akibat lemahnya penegakan hukum. Pejabat kulit putih dalam kisah di atas menggambarkan para koruptor Indonesia. Karena kondisi Indonesia mirip dengan keadaan di Afrika Selatan pada masa transisi dari sistem kepemerintahan yang korup (bad governance) ke sistem kepemerintahan yang bersih (good governance), pengampunan pajak sebagai suatu isu yang stratejik karena menyangkut hajat hidup orang banyak , sangat memerlukan referendum. Diperlukan REFERENDUM nasional untuk mendapatkan persetujuan sekurang- kurang nya dari 63% rakyat Indonesia yang telah memilih presiden secara langsung, tanpa melalui mekanisme Dewan Perwakilan Rakyat. Meskipun biayanya relatif mahal, barangkali sepadan dengan hasil yang diharapkan yakni terwujudnya pemerintahan yang bersih dan berwibawa, bebas dari korupsi, kolusi, dan nepotisme, dan tercapainya target tax ratio 19% tahun 2009 dalam rangka mencapai keadilan sosial bagi seluruh rakyat Indonesia.
Penutup
Amnesti pajak adalah suatu program yang holistik karena menyangkut kepentingan seluruh rakyat. Amnesti pajak berarti pengampunan habis-habisan terhadap semua perbuatan tercela dimasa lalu. Amnesti pajak tidak akan berhasil apabila tidak diikuti oleh penegakan hukum yang sungguh-sungguh tanpa pandang bulu. Amnesti pajak tidak akan berhasil apabila oknum aparat pajak, oknum jaksa, dan oknum polisi masih mengejar kepentingan masing- masing. Amnesti pajak tidak akan berhasil apabila probabilitas tertangkapnya para pengemplang pajak yang melakukan kegiatan underground economy masih sangat rendah. Amnesti pajak tidak akan berhasil apabila masih terjadi kompromi antara oknum wajib pajak dan oknum aparat pajak. Amnesti pajak baru berhasil apabila pemerintah, disamping mengampuni habis-habisan, juga menegakkan hukum habis-habisan, di segala bidang (terutama dibidang perpajakan).
Referensi :
1. Alm,James, McKee,Michael, and Beck,William:Amazing Grace : Tax Amnesties and Compliances, National Tax Journal, Vol.43, N o.1, March 1990, pp.23-37
2. Joint Committee on Taxation : Tax Amnesty, 105th Congress, 2nd session :Januari 30,1998. US Government Printing Office,Washington,1998.
3. Kellner, Martin : Tax Amnesty 2004/2005: An Appropriate Revenue Tool? German Law Journal,Volume 5, No.4, 1 April 2004,
4. National Center for Policy Analysis: Bruce Barlett Opinion Editorial, Idea House, Monday, April 21, 1997
5. Scheneider,Friedrich & Enste,Dominik,: Hiding in the Shadows: The Growth of the Underground Economy : International Monetary Fund, 2002.
6. Scheneider, Friedrich & Enste, Dominik, The Shadow Economy : an International Survey, Cambridge University Press,1st Published, 2002.
7. Silitonga, Erwin: Mewujudkan Kemudahan Perolehan Akses Data/ Informasi Keuangan Guna Lebih Meningkatkan Kinerja Operasional Direktorat Jenderal Pajak Dalam Rangka Penegakan Hukum, (unpublished), SPATI-LAN, Angkatan VII, Februari, 2005
8. Silitonga, Erwin : Ekonomi Bawah Tanah Dan Pengaruhnya Terhadap Perpajakan, ( unpublished), National Talk Show 2005, Universitas Padjadjaran, Bandung, 1 April, 2005
9. The 34th SGATAR meeting : Recent initiative to manage the cash economy /underground economy; Sydney, Australia, 2004.
10. Tax Prophet : Tax Amnesty for Offshore Account :The program and results. Registered trademark of Robert L.Sommers, May, 2003.
Kamis, 04 Agustus 2011
“OPTIMALISASI PAJAK DAERAH DAN RETRIBUSI DAERAH DALAM RANGKA MENINGKATKAN KEMAMPUAN KEUANGAN DAERAH”
“OPTIMALISASI PAJAK DAERAH DAN RETRIBUSI DAERAH DALAM RANGKA MENINGKATKAN KEMAMPUAN KEUANGAN DAERAH”
1. PENDAHULUAN
Pelaksanaan UU No.22 Tahun 1999 dan UU No.25 Tahun 1999 telah menyebabkan perubahan yang mendasar mengenai pengaturan hubungan Pusat dan Daerah, khususnya dalam bidang administrasi pemerintahan maupun dalam hubungan keuangan antara Pemerintah Pusat dan Daerah, yang dikenal sebagai era otonomi daerah.
Dalam era otonomi daerah sekarang ini, daerah diberikan kewenangan yang lebih besar untuk mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri. Tujuannya antara lain adalah untuk lebih mendekatkan pelayanan pemerintah kepada masyarakat, memudahkan masyarakat untuk memantau dan mengontrol penggunaan dana yang bersumber dari Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD), selain untuk menciptakan persaingan yang sehat antar daerah dan mendorong timbulnya inovasi. Sejalan dengan kewenangan tersebut, Pemerintah Daerah diharapkan lebih mampu menggali sumber-sumber keuangan khususnya untuk memenuhi kebutuhan pembiayaan pemerintahan dan pembangunan di daerahnya melalui Pendapatan Asli Daerah (PAD). Tuntutan peningkatan PAD semakin besar seiring dengan semakin banyaknya kewenangan pemerintahan yang dilimpahkan kepada daerah disertai pengalihan personil, peralatan, pembiayaan dan dokumentasi (P3D) ke daerah dalam jumlah besar. Sementara, sejauh ini dana perimbangan yang merupakan transfer keuangan oleh pusat kepada daerah dalam rangka mendukung pelaksanaan otonomi daerah, meskipun jumlahnya relatif memadai yakni sekurang-kurangnya sebesar 25 persen dari Penerimaan Dalam Negeri dalam APBN, namun, daerah harus lebih kreatif dalam meningkatkan PADnya untuk meningkatkan akuntabilitas dan keleluasaan dalam pembelanjaan APBD-nya. Sumber-sumber penerimaan daerah yang potensial harus digali secara maksimal, namun tentu saja di dalam koridor peraturan perundang-undangan yang berlaku, termasuk diantaranya adalah pajak daerah dan retribusi daerah yang memang telah sejak lama menjadi unsur PAD yang utama.
Dalam rangka meningkatkan kemampuan keuangan daerah agar dapat melaksanakan otonomi, Pemerintah melakukan berbagai kebijakan perpajakan daerah, diantaranya dengan menetapkan UU No.34 Tahun 2000 tentang perubahan atas UU No.18 Tahun 1997 tentang Pajak Daerah dan Retribusi Daerah. Pemberian kewenangan dalam pengenaan pajak dan retribusi daerah, diharapkan dapat lebih mendorong Pemerintah Daerah terus berupaya untuk mengoptimalkan PAD, khususnya yang berasal dari pajak daerah dan retribusi daerah.
Walaupun baru satu tahun diberlakukannya Otonomi Daerah sebagaimana diamanatkan dalam UU No.22 Tahun 1999 dan UU No.25 Tahun 1999 serta peraturan perundang-undangan pendukung lainnya, berbagai macam respon timbul dari daerah-daerah. Diantaranya ialah bahwa pemberian keleluasaan yang diberikan kepada Pemerintah Daerah untuk meningkatkan PAD melalui pajak daerah dan retribusi daerah berdasarkan UU No.34 Tahun 2000 telah memperlihatkan hasil yang menggembirakan yaitu sejumlah daerah berhasil mencapai peningkatan PAD-nya secara signifikan. Namun, kreativitas Pemerintah Daerah yang berlebihan dan tak terkontrol dalam memungut pajak daerah dan retribusi daerah, akan menimbulkan dampak yang merugikan bagi masyarakat dan dunia usaha, yang pada gilirannya menyebabkan ekonomi biaya tinggi. Oleh karena itu UU No.34 Tahun 2000 tetap memberikan batasan kriteria pajak daerah dan retribusi yang dapat dipungut oleh Pemerintah Daerah.
2. PRINSIP DAN KRITERIA PERPAJAKAN DAERAH
Kebijakan pungutan pajak daerah berdasarkan Perda, diupayakan tidak berbenturan dengan pungutan pusat (pajak maupun bea dan cukai), karena hal tersebut akan menimbulkan duplikasi pungutan yang pada akhirnya akan mendistorsi kegiatan perekonomian. Hal tersebut sebetulnya sudah diantisipasi dalam UU No.18 Tahun 1997 tentang Pajak Daerah dan Retribusi Daerah sebagaimana diubah dengan UU No.34 Tahun 2000, dimana dinyatakan dalam Pasal 2 ayat (4) yang antara lain menyatakan bahwa objek pajak daerah bukan merupakan objek pajak pusat.
Sementara itu, apabila kita perhatikan sistem perpajakan yang dianut oleh banyak negara di dunia, maka prinsip-prinsip umum perpajakan daerah yang baik pada umumnya tetap sama, yaitu harus memenuhi kriteria umum tentang perpajakan daerah sebagai berikut:
• prinsip memberikan pendapatan yang cukup dan elastis, artinya dapat mudah naik turun mengikuti naik/turunnya tingkat pendapatan masyarakat.
• adil dan merata secara vertikal artinya sesuai dengan tingkatan kelompok masyarakat dan horizontal artinya berlaku sama bagi setiap anggota kelompok masyarakat sehingga tidak ada yang kebal pajak.
• administrasi yang fleksibel artinya sederhana, mudah dihitung, pelayanan memuaskan bagi si wajib pajak.
• secara politis dapat diterima oleh masyarakat, sehingga timbul motivasi dan kesadaran pribadi untuk membayar pajak.
• Non-distorsi terhadap perekonomian : implikasi pajak atau pungutan yang hanya menimbulkan pengaruh minimal terhadap perekonomian. Pada dasarnya setiap pajak atau pungutan akan menimbulkan suatu beban baik bagi konsumen maupun produsen. Jangan sampai suatu pajak atau pungutan menimbulkan beban tambahan (extra burden) yang berlebihan, sehingga akan merugikan masyarakat secara menyeluruh (dead-weight loss).
Untuk mempertahankan prinsip-prinsip tersebut, maka perpajakan daerah harus memiliki ciri-ciri tertentu. Adapun ciri-ciri dimaksud, khususnya yang terjadi di banyak negara sedang berkembang, adalah sebagai berikut:
• pajak daerah secara ekonomis dapat dipungut, berarti perbandingan antara penerimaan pajak harus lebih besar dibandingkan ongkos pemungutannya.
• relatif stabil, artinya penerimaan pajaknya tidak berfluktuasi terlalu besar, kadang-kadang meningkat secara drastis dan adakalanya menurun secara tajam.
• tax basenya harus merupakan perpaduan antara prinsip keuntungan (benefit) dan kemampuan untuk membayar (ability to pay).
Dalam kaitannya dengan pelaksanaan otonomi daerah, maka pemberian kewenangan untuk mengadakan pemungutan pajak selain mempertimbangkan kriteria-kriteria perpajakan yang berlaku secara umum, seyogyanya, juga harus mempertimbangkan ketepatan suatu pajak sebagai pajak daerah. Pajak daerah yang baik merupakan pajak yang akan mendukung pemberian kewenangan kepada daerah dalam rangka pembiayaan desentralisasi.
Untuk itu, Pemerintah Daerah dalam melakukan pungutan pajak harus tetap “menempatkan” sesuai dengan fungsinya. Adapun fungsi pajak dapat dikelompokkan menjadi 2 (dua), yaitu : fungsi budgeter dan fungsi regulator. Fungsi budgeter yaitu bila pajak sebagai alat untuk mengisi kas negara yang digunakan untuk membiayai kegiatan pemerintahan dan pembangunan. Sementara, fungsi regulator yaitu bila pajak dipergunakan sebagai alat mengatur untuk mencapai tujuan, misalnya : pajak minuman keras dimaksudkan agar rakyat menghindari atau mengurangi konsumsi minuman keras, pajak ekspor dimaksudkan untuk mengekang pertumbuhan ekspor komoditi tertentu dalam rangka menghindari kelangkaan produk tersebut di dalam negeri.
Menurut Teresa Ter-Minassian (1997)3, beberapa kriteria dan pertimbangan yang diperlukan dalam pemberian kewenangan perpajakan kepada tingkat Pemerintahan Pusat, Propinsi dan Kabupaten/Kota, yaitu :
1) Pajak yang dimaksudkan untuk tujuan stabilisasi ekonomi dan cocok untuk tujuan distribusi pendapatan seharusnya tetap menjadi tanggungjawab Pemerintah Pusat.
2) Basis pajak yang diserahkan kepada daerah seharusnya tidak terlalu “mobile”. Pajak daerah yang sangat “mobile” akan mendorong pembayar pajak merelokasi usahanya dari daerah yang beban pajaknya tinggi ke daerah yang beban pajaknya rendah. Sebaliknya, basis pajak yang tidak terlalu “mobile” akan mempermudah daerah untuk menetapkan tarip pajak yang berbeda sebagai cerminan dari kemampuan masyarakat. Untuk alasan ini pajak komsumsi di banyak negara yang diserahkan kepada daerah hanya karena pertimbangan wilayah daerah yang cukup luas (seperti propinsi di Canada). Dengan demikian, basis pajak yang “mobile” merupakan persyaratan utama untuk mempertahankan di tingkat pemerintah yang lebih tinggi (Pusat/Propinsi).
3) Basis pajak yang distribusinya sangat timpang antar daerah, seharusnya diserahkan kepada Pemerintah Pusat.
4) Pajak daerah seharusnya “visible”, dalam arti bahwa pajak seharusnya jelas bagi pembayar pajak daerah, objek dan subjek pajak dan besarnya pajak terutang dapat dengan mudah dihitung sehingga dapat mendorong akuntabilitas daerah.
5) Pajak daerah seharusnya tidak dapat dibebankan kepada penduduk daerah lain, karena akan memperlemah hubungan antar pembayar pajak dengan pelayanan yang diterima (pajak adalah fungsi dari pelayanan).
6) Pajak daerah seharusnya dapat menjadi sumber penerimaan yang memadai untuk menghindari ketimpangan fiskal vertikal yang besar. Hasil penerimaan, idealnya, harus elastis sepanjang waktu dan seharusnya tidak terlalu berfluktuasi.
7) Pajak yang diserahkan kepada daerah seharusnya relatif mudah diadministrasikan atau dengan kata lain perlu pertimbangan efisiensi secara ekonomi berkaitan dengan kebutuhan data, seperti identifikasi jumlah pembayar pajak, penegakkan hukum (law-enforcement) dan komputerisasi.
8) Pajak dan retribusi berdasarkan prinsip manfaat dapat digunakan secukupnya pada semua tingkat pemerintahan, namun penyerahan kewenangan pemungutannya kepada daerah akan tepat sepanjang manfaatnya dapat dilokalisir bagi pembayar pajak lokal.
3. KETENTUAN MENGENAI PUNGUTAN PAJAK DAERAH DAN RETRIBUSI DAERAH
Pengaturan kewenangan pengenaan pemungutan Pajak Daerah dan Retribusi Daerah dalam UU No.18 Tahun 1997 selama ini dianggap kurang memberikan peluang kepada daerah untuk mengadakan pungutan baru. Walaupun dalam UU tersebut sebenarnya memberikan kewenangan kepada daerah namun harus ditetapkan dengan PP. Sehingga pada waktu UU No. 18 Tahun 1997 berlaku belum ada satupun daerah yang mengusulkan pungutan baru karena dianggap hal tersebut sulit dilakukan. Selain itu, pengaturan agar Perda tentang Pajak Daerah dan Retribusi Daerah harus mendapat pengesahan dari Pusat juga dianggap telah mengurangi otonomi daerah. Dengan diubahnya UU No.18 Tahun 1997 menjadi UU No.34 Tahun 2000, diharapkan pajak daerah dan retribusi daerah akan menjadi salah satu PAD yang penting guna membiayai penyelenggaraan pemerintahan dan pembangunan daerah.
Dalam UU No.34 Tahun 2000 dan PP pendukungnya, yaitu PP No.65 Tahun 2001 tentang Pajak Daerah dan PP No.66 Tahun 2001 tentang Retribusi Daerah menjelaskan perbedaan antara jenis pajak daerah yang dipungut oleh Propinsi dan jenis pajak yang dipungut oleh Kabupaten/Kota. Pajak Propinsi ditetapkan sebanyak 4 (empat) jenis pajak, yaitu : (i) Pajak Kendaraan Bermotor dan Kendaraan di Atas Air (PKB & KAA); (ii) Bea Balik Nama Kendaraan Bermotor dan Kendaraan di Atas Air (BBNKB & KAA); (iii) Pajak Bahan Bakar Kendaraan Bermotor (PBBKB); (iv) Pajak Pengambilan dan Pemanfaatan Air Bawah Tanah dan Air Permukaan (P3ABT & AP). Jenis Pajak Propinsi bersifat limitatif yang berarti Propinsi tidak dapat memungut pajak lain selain yang telah ditetapkan, dan hanya dapat menambah jenis retribusi lainnya sesuai dengan kriteria yang ditetapkan dalam UU. Adanya pembatasan jenis pajak yang dapat dipungut oleh Propinsi terkait dengan kewenangan Propinsi sebagai daerah otonom yang terbatas yang hanya meliputi kewenangan dalam bidang pemerintahan yang bersifat lintas daerah Kabupaten/Kota dan kewenangan yang tidak atau belum dapat dilaksanakan daerah Kabupaten/Kota, serta kewenangan bidang pemerintahan tertentu. Namun demikian, dalam pelaksanaannya Propinsi dapat tidak memungut jenis pajak yang telah ditetapkan tersebut jika dipandang hasilnya kurang memadai. Berkaitan dengan besarnya tarif, berlaku definitif untuk Pajak Propinsi yang ditetapkan secara seragam di seluruh Indonesia dan diatur dalam PP No.65 Tahun 2001.
Sementara itu, Pemerintah Daerah Kabupaten/Kota diberi kewenangan untuk memungut 7 (tujuh) jenis pajak, yaitu : (i) Pajak Hotel; (ii) Pajak Restoran;
.(iii) Pajak Hiburan; (iv) Pajak Reklame; (v) Pajak Penerangan Jalan; (vi) Pajak Pengambilan Bahan Galian Golongan C; (vii) Pajak Parkir. Jenis pajak Kabupaten/Kota tidak bersifat limitatif, artinya Kabupaten/Kota diberi peluang untuk menggali potensi sumber-sumber keuangannya selain yang ditetapkan secara eksplisit dalam UU No.34 Tahun 2000, dengan menetapkan sendiri jenis pajak yang bersifat spesifik dengan memperhatikan kriteria yang ditetapkan dalam UU tersebut. Kriteria dimaksud adalah :
a. Bersifat pajak dan bukan retribusi;
b. Objek pajak terletak atau terdapat di wilayah Daerah Kabupaten/Kota yang bersangkutan dan mempunyai mobilitas yang cukup rendah serta hanya melayani masyarakat di wilayah Daerah Kabupaten/Kota yang bersangkutan;
c. Objek dan dasar pengenaan pajak tidak bertentangan dengan kepentingan umum;
d. Objek pajak bukan merupakan objek pajak Propinsi dan/atau objek pajak
Pusat;
e. Potensinya memadai;
f. Tidak memberikan dampak ekonomi yang negatif;
g. Memperhatikan aspek keadilan dan kemampuan masyarakat; dan
h. Menjaga kelestarian lingkungan.
Besarnya tarif yang berlaku definitif untuk Pajak Kabupaten/Kota ditetapkan
dengan Peraturan Daerah, namun tidak boleh lebih tinggi dari tarif maksimum yang telah ditentukan dalam UU tersebut. Dengan adanya pemisahan jenis pajak yang dipungut oleh Propinsi dan yang dipungut oleh Kabupaten/Kota diharapkan tidak adanya pengenaan pajak berganda.
Dalam rangka pengawasan, Perda-perda tentang pajak dan retribusi yang diterbitkan oleh Pemerintah Daerah harus disampaikan kepada Pemerintah Pusat paling lambat 15 (lima belas) hari sejak ditetapkan. Dalam hal Perda-perda dimaksud bertentangan dengan kepentingan umum dan/atau peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi, Pemerintah Pusat melalui Menteri Dalam Negeri dengan pertimbangan Menteri Keuangan dapat membatalkan perda dimaksud dalam kurun waktu 1 (satu) bulan sejak diterimanya peraturan dimaksud. Ketentuan-ketentuan tersebut diatur dalam pasal 5A dan pasal 25A UU No 34 Tahun 2000 juncto Pasal 80 ayat (2) PP No.65 Tahun 2001 dan Pasal 17 ayat (2) PP No.66 Tahun 2001. Namun demikian, walaupun Perda-perda tersebut sudah dibatalkan oleh Pemerintah Pusat, Pemerintah Daerah dapat mengajukan keberatan kepada Mahkamah Agung (MA) segera setelah mengajukannya kepada Pemerintah berdasarkan pasal 114 ayat (4) UU No.22 Tahun 1999.
4. PERANAN PAJAK DAERAH DAN RETRIBUSI DAERAH DALAM MENDUKUNG PEMBIAYAAN DAERAH
Pajak daerah dan retribusi daerah merupakan salah satu bentuk peran serta masyarakat dalam penyelenggaraan otonomi daerah. Pajak daerah dan retribusi daerah merupakan sumber pendapatan daerah yang penting untuk membiayai penyelenggaraan pemerintahan dan pembangunan daerah. Permasalahan yang dihadapi oleh Daerah pada umumnya dalam kaitan penggalian sumber-sumber pajak daerah dan retribusi daerah, yang merupakan salah satu komponen dari PAD, adalah belum memberikan kontribusi yang signifikan terhadap penerimaan daerah secara keseluruhan.
Untuk mengantisipasi desentralisasi dan proses otonomi daerah, tampaknya pungutan pajak dan retribusi daerah masih belum dapat diandalkan oleh daerah sebagai sumber pembiayaan desentralisasi. Keadaan ini diperlihatkan dalam suatu studi yang dilakukan oleh LPEM-UI bekerjasama dengan Clean Urban Project, RTI4
• Relatif rendahnya basis pajak dan retribusi daerah
Berdasarkan UU No.34 Tahun 2000 daerah Kabupaten/Kota dimungkinkan untuk menetapkan jenis pajak dan retribusi baru. Namun, melihat kriteria pengadaan pajak baru sangat ketat, khususnya kriteria pajak daerah tidak boleh tumpang tindih dengan Pajak Pusat dan Pajak Propinsi, diperkirakan daerah memiliki basis pungutan yang relatif rendah dan terbatas, serta sifatnya bervariasi antar daerah. Rendahnya basis pajak ini bagi sementara daerah berarti memperkecil kemampuan manuver keuangan daerah dalam menghadapi krisis ekonomi.
• Perannya yang tergolong kecil dalam total penerimaan daerah
Sebagian besar penerimaan daerah masih berasal dari bantuan Pusat. Dari segi upaya pemungutan pajak, banyaknya bantuan dan subsidi ini mengurangi “usaha” daerah dalam pemungutan PAD-nya, dan lebih mengandalkan kemampuan “negosiasi” daerah terhadap Pusat untuk memperoleh tambahan bantuan.
• Kemampuan administrasi pemungutan di daerah yang masih rendah
Hal ini mengakibatkan bahwa pemungutan pajak cenderung dibebani oleh biaya pungut yang besar. PAD masih tergolong memiliki tingkat buoyancy yang rendah. Salah satu sebabnya adalah diterapkan sistem “target” dalam pungutan daerah. Sebagai akibatnya, beberapa daerah lebih condong memenuhi target tersebut, walaupun dari sisi pertumbuhan ekonomi sebenarnya pemasukkan pajak dan retribusi daerah dapat melampaui target yang ditetapkan.
• Kemampuan perencanaan dan pengawasan keuangan yang lemah
Hal ini mengakibatkan kebocoran-kebocoran yang sangat berarti bagi daerah.
Selama ini, peranan PAD dalam membiayai kebutuhan pengeluaran daerah sangat kecil dan bervariasi antar daerah yaitu kurang dari 10% hingga 50%. Sebagian besar daerah Propinsi hanya dapat membiayai kebutuhan pengeluarannya kurang dari 10%5. Variasi dalam penerimaan ini diperparah lagi dengan sistem bagi hasil (bagi hasil didasarkan pada daerah penghasil sehingga hanya menguntungkan daerah tertentu). Demikian pula, distribusi pajak antar daerah juga sangat timpang karena basis pajak antar daerah sangat bervariasi (ratio PAD tertinggi dengan terendah mencapai 600). Peranan pajak dan retribusi daerah dalam pembiayaan yang sangat rendah dan bervariasi juga terjadi karena adanya perbedaan yang sangat besar dalam jumlah penduduk, keadaan geografis (berdampak pada biaya yang relatif mahal), dan kemampuan masyarakat, sehingga mengakibatkan biaya penyediaan pelayanan kepada masyarakat sangat bervariasi.
Tidak signifikannya peran PAD dalam anggaran daerah tidak lepas dari ‘sistem tax assignment’ di Indonesia yang masih memberikan kewenangan penuh kepada Pemerintah Pusat untuk mengumpulkan pajak-pajak potensial (yang tentunya dilakukan berdasarkan pertimbangan-pertimbangan tertentu), seperti : pajak penghasilan, pajak pertambahan nilai dan bea masuk. Kenyataan selama ini menunjukkan bahwa distribusi kewenangan perpajakan antara daerah dan pusat sangat timpang, yaitu jumlah penerimaan pajak yang dipungut oleh daerah hanya sebesar 3,39% dari total penerimaan pajak (Pajak Pusat dan Pajak Daerah) – lihat Tabel-1. Ketimpangan dalam penguasaaan sumbersumber penerimaan pajak tersebut memberikan petunjuk bahwa perimbangan keuangan antara Pemerintah Pusat dan Daerah di Indonesia dari sisi revenue assignment masih terlalu ”sentralistis”.
5. OPTIMALISASI PUNGUTAN PAJAK DAN RETRIBUSI DAERAH DALAM RANGKA MENINGKATKAN KEMAMPUAN KEUANGAN DAERAH
Ciri utama yang menunjukkan suatu daerah otonom mampu berotonomi yaitu terletak pada kemampuan keuangan daerah. Artinya, daerah otonom harus memiliki kewenangan dan kemampuan untuk menggali sumber-sumber keuangan sendiri, mengelola dan menggunakan keuangan sendiri yang cukup memadai untuk membiayai penyelenggaraan pemerintahan daerahnya. Ketergantungan kepada bantuan Pusat harus seminimal mungkin, sehingga PAD khususnya pajak dan retribusi daerah harus menjadi bagian sumber keuangan terbesar, yang didukung oleh kebijakan perimbangan keuangan Pusat dan Daerah sebagai prasyarat mendasar dalam sistem pemerintahan negara.
Berkaitan dengan hal tersebut, optimalisasi sumber-sumber PAD perlu dilakukan untuk meningkatkan kemampuan keuangan daerah. Untuk itu diperlukan intensifikasi dan ekstensifikasi subyek dan obyek pendapatan. Dalam jangka pendek kegiatan yang paling mudah dan dapat segera dilakukan adalah dengan melakukan intensifikasi terhadap obyek atau sumber pendapatan daerah yang sudah ada terutama melalui pemanfaatan teknologi informasi. Dengan melakukan efektivitas dan efisiensi sumber atau obyek pendapatan daerah, maka akan meningkatkan produktivitas PAD tanpa harus melakukan perluasan sumber atau obyek pendapatan baru yang memerlukan studi, proses dan waktu yang panjang. Dukungan teknologi informasi secara terpadu guna mengintensifkan pajak mutlak diperlukan karena sistem pemungutan pajak yang dilaksanakan selama ini cenderung tidak optimal. Masalah ini tercermin pada sistem dan prosedur pemungutan yang masih konvensional dan masih banyaknya sistem berjalan secara parsial, sehingga besar kemungkinan informasi yang disampaikan tidak konsisten, versi data yang berbeda dan data tidak up-to-date. Permasalahan pada sistem pemungutan pajak cukup banyak, misalnya : baik dalam hal data wajib pajak/retribusi, penetapan jumlah pajak, jumlah tagihan pajak dan target pemenuhan pajak yang tidak optimal.
Secara umum, upaya yang perlu dilakukan oleh Pemerintah Daerah dalam rangka meningkatkan pendapatan daerah melalui optimalisasi intensifikasi pemungutan pajak daerah dan retribusi daerah, antara lain dapat dilakukan dengan cara-cara sebagai berikut :
• Memperluas basis penerimaan
Tindakan yang dilakukan untuk memperluas basis penerimaan yang dapat dipungut oleh daerah, yang dalam perhitungan ekonomi dianggap potensial, antara lain yaitu mengidentifikasi pembayar pajak baru/potensial dan jumlah pembayar pajak, memperbaiki basis data objek, memperbaiki penilaian, menghitung kapasitas penerimaan dari setiap jenis pungutan.
• Memperkuat proses pemungutan
Upaya yang dilakukan dalam memperkuat proses pemungutan, yaitu antara lain mempercepat penyusunan Perda, mengubah tarif, khususnya tarif retribusi dan peningkatan SDM.
• Meningkatkan pengawasan
Hal ini dapat ditingkatkan yaitu antara lain dengan melakukan pemeriksaan secara dadakan dan berkala, memperbaiki proses pengawasan, menerapkan sanksi terhadap penunggak pajak dan sanksi terhadap pihak fiskus, serta meningkatkan pembayaran pajak dan pelayanan yang diberikan oleh daerah.
• Meningkatkan efisiensi administrasi dan menekan biaya pemungutan
Tindakan yang dilakukan oleh daerah yaitu antara lain memperbaiki prosedur administrasi pajak melalui penyederhanaan admnistrasi pajak, meningkatkan efisiensi pemungutan dari setiap jenis pemungutan.
• Meningkatkan kapasitas penerimaan melalui perencanaan yang lebih baik
Hal ini dapat dilakukan dengan meningkatkan koordinasi dengan instansi terkait di daerah.
Selanjutnya, ekstensifikasi perpajakan juga dapat dilakukan, yaitu melalui kebijaksanaan Pemerintah untuk memberikan kewenangan perpajakan yang lebih besar kepada daerah pada masa mendatang. Untuk itu, perlu adanya perubahan dalam sistem perpajakan Indonesia sendiri melalui sistem pembagian langsung atau beberapa basis pajak Pemerintah Pusat yang lebih tepat dipungut oleh daerah.
Berkaitan dengan hal tersebut, ada gagasan yang berkembang di kalangan para pakar internasional, akademisi maupun praktisi di bidang desentralisasi fiskal, untuk menambahkan taxing power kepada Pemerintah Daerah. Hal ini dapat dilihat dari gambaran consolidated revenues APBD dan APBN (APBD Kabupaten/Kota + Provinsi + Penerimaan Dalam Negeri dalam APBN), porsi PAD hanya sebesar 5,30% dari total consolidated revenues, di lain pihak pengeluaran yang menjadi tanggung jawab daerah sekitar 30% dari consolidated expenditures. Gambaran porsi PAD terhadap total consolidated revenues yang hanya 5,30% tersebut menunjukkan betapa sentralistisnya sisi penerimaan antara Kabupaten/Kota dan Provinsi di satu pihak dan Penerimaan Dalam Negeri dalam APBN di lain pihak. Sebagai perbandingan yang sama, masing-masing untuk developing countries, transition countries dan OECD countries rata-rata sebesar 9,27%, 16,59% dan 19,13%. Keadaan ini kurang mendukung akuntabilitas dari penggunaan anggaran daerah, dimana keterbatasan dana transfer dari Pusat untuk membiayai kebutuhan Daerah idealnya dapat ditutup oleh Daerah dengan menyesuaikan basis pajak atau tarif pajak daerahnya. Untuk itu perlu dicarikan upaya untuk meningkatkan taxing power Daerah antara lain melalui pengalihan sepenuhnya beberapa pajak Pusat kepada Daerah (artinya daerah sepenuhnya menetapkan basis pajak, tarif maupun administrasi pemungutannya), pengalihan sebagian Penerimaan Negara Bukan Pajak (PNBP) kepada Daerah dan lain-lain kebijakan sharing tax dan piggy backing system. Kabupaten/Kota perlu diberikan tambahan pendapatan dengan memberikan kewenangan penuh memungut pajak sampai dengan besaran tertentu. PBB dan BPHTB dapat dialihkan menjadi pajak Daerah dan Pemerintah Kabupaten/Kota diberikan wewenang untuk menetapkan dasar pengenaan pajak (tax-base) dan tarif sampai dengan batas tertentu atas kedua jenis pajak tersebut, meskipun untuk sementara waktu administrasinya akan tetap dilakukan oleh Pemerintah Pusat. Pajak Penghasilan (PPh) Pasal 21 dan Pasal 25/Pasal 29 Orang Pribadi yang sekarang dibagihasilkan kepada Daerah dapat dialihkan dalam bentuk Opsen atau piggy back, dimana Daerah seyogyanya diberikan kewenangan mengenakan opsen sampai dengan batas tertentu dibawah wewenang penuh Pemerintah Kabupaten/Kota. Kebijakan ini sekaligus diharapkan dapat menghilangkan upaya Daerah untuk menggali sumber-sumber PAD yang berdampak distortif terhadap perekonomian.
Tabel-1 Perbandingan Total PAD dan Pengeluaran Pemerintah Daerah Terhadap Konsolidasi APBN dan APBD, Termasuk Perkiraan Transfer PBB, BPHTB, dan PPH Untuk Menjadi Pendapatan Kabupaten/Kota.6
Negara Berkembang Tahun 1990-an 9,27 13,78
Negara Transisi Tahun 1990-an 16,59 26,12
Negara-negara OECD Tahun 1990-an 19,13 32,41
Republik Indonesia TA 1989/1990 4,69 16,62
Republik Indonesia TA 1994/1995 6,11 22,97
Republik Indonesia TA 2001 5,30 27,78
Republik Indonesia TA 2001 *) 7,96 27,78
*) Berdasarkan pada perkiraan pengaruh Desentralisasi dari PBB, BPHTB dan PPh. Di lain pihak, dilihat dari sisi kewenangan yang menjadi tanggung jawab Daerah, Indonesia tergolong Negara yang melaksanakan desentralisasi dengan
6 Bank Dunia dan Nota Keuangan dan RAPBN Pemerintah Indonesia pada berbagai tahun
suatu proses yang “big-bang”. Hal ini dapat dilihat dari pergeseran expenditure assignment yang dilaksanakan oleh daerah pada tahun 1990-an sebesar 16,59% dati Total Consolidated Expenditure (APBD+APBN) meningkat menjadi 27,78% pada tahun 2001.
Berdasarkan uraian tersebut di atas, penyelenggaraan otonomi daerah akan dapat dilaksanakan dengan baik apabila didukung dengan sumber-sumber pembiayaan yang memadai. Potensi ekonomi daerah sangat menentukan dalam upaya untuk meningkatkan kemampuan keuangan daerah bagi penyelenggaraan rumah tangganya. Namun demikian, otonomi daerah dalam kerangka Negara Kesatuan Republik Indonesia, bukan hanya semata diukur dari jumlah PAD yang dapat dicapai tetapi lebih dari itu yaitu sejauh mana pajak daerah dan retribusi daerah dapat berperan mengatur perekonomian masyarakat agar dapat bertumbuh kembang, yang pada gilirannya dapat meningkatkan kesejahteraan masyarakat di daerah.
6. MODEL LEVIATHAN
Penggalian sumber-sumber keuangan daerah khususnya yang berasal dari pajak daerah pada dasarnya perlu memperhatikan 2 (dua) hal, yaitu : (i) dasar pengenaan pajak dan (ii) tarif pajak. Pemerintah Daerah cenderung untuk menggunakan tarif yang tinggi agar diperoleh total penerimaan pajak daerah yang maksimal. Pengenaan tarif pajak yang lebih tinggi, secara teoritis tidak selalu menghasilkan total penerimaan maksimum. Hal ini tergantung pada respons wajib pajak, permintaan dan penawaran barang yang dikenakan tarif pajak lebih tinggi7. Formulasi model ini dikenal sebagai Model Leviathan. Dengan asumsi bahwa biaya administrasi perpajakan dianggap tidak signifikan dan ceteris-paribus level pelayanan publik yang dibiayai dari penerimaan pajak, dan hanya kegiatan ekonomi saja yang dipengaruhi oleh besaran pajak, maka Gambar-1 di bawah ini menunjukkan hubungan antara tarif pajak proporsional atas basis pajak tertentu. Bentuk kurva (“Laffer”) yang berbentuk parabola menghadap sumbu Y (tarif pajak), menghasilkan Total Penerimaan Pajak Maksimum yang ditentukan oleh kemampuan wajib pajak untuk menghindari beban pajak baik legal maupun illegal dengan mengubah “economic behavior” dari wajib pajak. Gambar ini juga mengasumsikan bahwa penyesuaian wajib pajak terhadap pengenaan tarif pajak tertentu adalah independent terhadap jenis pajak dan tarif pajak lainnya. Model Leviathan akan mencapai total penerimaan pajak maksimum (T*) pada tarif t*. Pada tarif t*, menunjukkan bukanlah tarif tertinggi, tetapi dapat dicapai total penerimaan pajak maksimum. Pada kondisi ini dikenal sebagai Revenue Maximizing Tax Rate. Model Leviathan ini memberikan pelajaran kepada kita bahwa peningkatan penerimaan pajak daerah tidak harus dicapai dengan mengenakan tarif pajak yang terlalu tinggi, tetapi dengan
7 Brennan, Geoffrey dan Buchanan, James (1980), “Tax Limits and The Logic of Constitutional Restriction”, dalam “Democratic Choice and Taxation : A Theoritical and Empirical Analysis”, Hettich,W. and Winer,S.L.,Cambridge University Press,hal.20-22.
pengenaan tarif pajak yang lebih rendah dikombinasikan dengan struktur pajak yang meminimalkan penghindaran pajak dan respon harga dan kuantitas barang terhadap pengenaan pajak sedemikian rupa, maka akan dicapai Total Penerimaan Maksimum. Model Leviathan ini dapat dikembangkan untuk menganalisis hubungan lebih lanjut antara tarif dan dasar pengenaan pajak untuk mencapai Total Penerimaan Pajak Maksimal.
Gambar-1 : Model Leviathan
Tarif Pajak Daerah
7. KESIMPULAN
Sumber pembiayaan bagi daerah dalam rangka pelaksanaan desentralisasi fiskal yaitu PAD, Dana Perimbangan, Pinjaman Daerah, dan lain-lain penerimaan yang sah. Pajak daerah dan retribusi daerah, yang merupakan salah satu komponen PAD, seharusnya merupakan sumber penerimaan utama bagi daerah, sehingga ketergantungan daerah kepada Pemerintah Pusat (Dana Perimbangan) semakin berkurang, yang pada gilirannya daerah diharapkan akan memiliki akuntabilitas yang tinggi kepada masyarakat lokal.
Memperhatikan kondisi sosial, ekonomi, dan politik yang kurang menguntungkan saat ini, disarankan agar pengadaan pajak dan retribusi baru perlu dipertimbangkan secara hati-hati sehingga tidak menimbulkan gejolak di masyarakat yang pada gilirannya akan mendistorsi kegiatan perekonomian daerah yang bersangkutan. Penciptaan suatu jenis pajak selain mempertimbangkan kriteria-kriteria perpajakan yang berlaku secara umum juga perlu mempertimbangkan ketepatan suatu jenis pajak sebagai pajak daerah, karena pajak daerah yang baik akan mendorong peningkatan pelayanan publik yang pada gilirannya akan meningkatkan kegiatan perekonomian daerah yang bersangkutan.
Kebijaksanaan Pemerintah Daerah yang sangat tepat saat ini untuk meningkatkan penerimaan daerah dalam jangka pendek sebaiknya dititikberatkan pada intensifikasi pemungutan pajak yaitu mengoptimalkan jenisjenis pungutan pajak daerah dan retribusi daerah yang sudah ada.
Upaya untuk meningkatkan PAD di masa mendatang seyogyanya dilakukan melalui peningkatan taxing power antara lain melalui penyerahan beberapa pajak Pusat kepada Daerah, penyerahan sebagian PNBP kepada Daerah dan lain-lain kebijakan sharing tax atau piggy backing system. Bagi Kabupaten/Kota perlu diberikan tambahan pendapatan dengan memberikan kewenangan penuh untuk memungut pajak sampai dengan besaran tertentu. Untuk itu, PBB dan BPHTB disarankan dialihkan menjadi pajak Daerah dan Pemerintah Kabupaten/Kota diberikan wewenang untuk menetapkan dasar pengenaan pajak (tax-base) dan tarif sampai dengan batas tertentu atas kedua jenis pajak tersebut. Disamping itu disarankan adanya perubahan bagi hasil PPh Pasal 21 dan Pasal 25 dan Pasal 29 Orang Pribadi menjadi opsen atau PPh tersebut dengan tetap mempertahankan tarif efektif yang berlaku.
Penggalian sumber-sumber keuangan daerah yang berasal dari pajak daerah ditentukan oleh 2 (dua) hal, yaitu : dasar pengenaan pajak dan tarif pajak. Model Leviathan mengatakan bahwa pengenaan tarif pajak yang lebih tinggi secara teoritis tidak selalu menghasilkan total penerimaan yang maksimal. Kondisi ini tergantung oleh respons wajib pajak, permintaan dan penawaran barang yang dikenakan tarif pajak lebih tinggi. Teori ini seyogyanya dapat dijadikan pertimbangan utama bagi Pemerintah Daerah dalam upaya menggali sumber-sumber keuangan yang berasal dari pajak daerah yang tidak selalu berorientasi pada pengenaan tarif yang lebih tinggi untuk mencapai total penerimaan yang maksimal.
DAFTAR PUSTAKA
1. Brennan,Geoffrey dan Buchanan,James(1981), “Tax Limits and The Logic of Constitutional Restriction, dalam “Democratic Choice and Taxation “ A Theoritical and Empirical Analysis”, Hettich,Walter and Winer,Stanley,L. Cambridge University Press, hal.20-22.
2. 2. LPEM Universitas Indonesia bekerjasama dengan Clean Urban Project,RTI (1999), “Laporan Studi Dampak Krisis Ekonomi Terhadap Keuangan Daerah di Indonesia”, Jakarta.
3. OECD (1999): “Taxing Powers Of State and Local Government”, OECD Publication Service, France.
4. Republik Indonesia, “Undang-undang No.22 Tahun 1999 Tentang Pemerintah Daerah”.
5. Republik Indonesia, “Undang-undang No.25 Tahun 1999 Tentang Perimbangan Keuangan Antara Pusar dan Daerah”.
6. ,Beberapa Peraturan pelaksanaan dari UU No.22 Tahun 1999 dan UU No.25 Tahun 1999.
7. Republik Indonesia, “Undang-undang No.34 Tahun 2000 Tentang Pajak Daerah dan Retribusi Daerah”.
8. Republik Indonesia, “Nota Keuangan dan RAPBN Tahun Anggaran 2001”,.
9. Ter-Minassian,Teresa (1997), “Fiscal Federalism in Theory and Practice”, International Monetary Fund, Washington.
1. PENDAHULUAN
Pelaksanaan UU No.22 Tahun 1999 dan UU No.25 Tahun 1999 telah menyebabkan perubahan yang mendasar mengenai pengaturan hubungan Pusat dan Daerah, khususnya dalam bidang administrasi pemerintahan maupun dalam hubungan keuangan antara Pemerintah Pusat dan Daerah, yang dikenal sebagai era otonomi daerah.
Dalam era otonomi daerah sekarang ini, daerah diberikan kewenangan yang lebih besar untuk mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri. Tujuannya antara lain adalah untuk lebih mendekatkan pelayanan pemerintah kepada masyarakat, memudahkan masyarakat untuk memantau dan mengontrol penggunaan dana yang bersumber dari Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD), selain untuk menciptakan persaingan yang sehat antar daerah dan mendorong timbulnya inovasi. Sejalan dengan kewenangan tersebut, Pemerintah Daerah diharapkan lebih mampu menggali sumber-sumber keuangan khususnya untuk memenuhi kebutuhan pembiayaan pemerintahan dan pembangunan di daerahnya melalui Pendapatan Asli Daerah (PAD). Tuntutan peningkatan PAD semakin besar seiring dengan semakin banyaknya kewenangan pemerintahan yang dilimpahkan kepada daerah disertai pengalihan personil, peralatan, pembiayaan dan dokumentasi (P3D) ke daerah dalam jumlah besar. Sementara, sejauh ini dana perimbangan yang merupakan transfer keuangan oleh pusat kepada daerah dalam rangka mendukung pelaksanaan otonomi daerah, meskipun jumlahnya relatif memadai yakni sekurang-kurangnya sebesar 25 persen dari Penerimaan Dalam Negeri dalam APBN, namun, daerah harus lebih kreatif dalam meningkatkan PADnya untuk meningkatkan akuntabilitas dan keleluasaan dalam pembelanjaan APBD-nya. Sumber-sumber penerimaan daerah yang potensial harus digali secara maksimal, namun tentu saja di dalam koridor peraturan perundang-undangan yang berlaku, termasuk diantaranya adalah pajak daerah dan retribusi daerah yang memang telah sejak lama menjadi unsur PAD yang utama.
Dalam rangka meningkatkan kemampuan keuangan daerah agar dapat melaksanakan otonomi, Pemerintah melakukan berbagai kebijakan perpajakan daerah, diantaranya dengan menetapkan UU No.34 Tahun 2000 tentang perubahan atas UU No.18 Tahun 1997 tentang Pajak Daerah dan Retribusi Daerah. Pemberian kewenangan dalam pengenaan pajak dan retribusi daerah, diharapkan dapat lebih mendorong Pemerintah Daerah terus berupaya untuk mengoptimalkan PAD, khususnya yang berasal dari pajak daerah dan retribusi daerah.
Walaupun baru satu tahun diberlakukannya Otonomi Daerah sebagaimana diamanatkan dalam UU No.22 Tahun 1999 dan UU No.25 Tahun 1999 serta peraturan perundang-undangan pendukung lainnya, berbagai macam respon timbul dari daerah-daerah. Diantaranya ialah bahwa pemberian keleluasaan yang diberikan kepada Pemerintah Daerah untuk meningkatkan PAD melalui pajak daerah dan retribusi daerah berdasarkan UU No.34 Tahun 2000 telah memperlihatkan hasil yang menggembirakan yaitu sejumlah daerah berhasil mencapai peningkatan PAD-nya secara signifikan. Namun, kreativitas Pemerintah Daerah yang berlebihan dan tak terkontrol dalam memungut pajak daerah dan retribusi daerah, akan menimbulkan dampak yang merugikan bagi masyarakat dan dunia usaha, yang pada gilirannya menyebabkan ekonomi biaya tinggi. Oleh karena itu UU No.34 Tahun 2000 tetap memberikan batasan kriteria pajak daerah dan retribusi yang dapat dipungut oleh Pemerintah Daerah.
2. PRINSIP DAN KRITERIA PERPAJAKAN DAERAH
Kebijakan pungutan pajak daerah berdasarkan Perda, diupayakan tidak berbenturan dengan pungutan pusat (pajak maupun bea dan cukai), karena hal tersebut akan menimbulkan duplikasi pungutan yang pada akhirnya akan mendistorsi kegiatan perekonomian. Hal tersebut sebetulnya sudah diantisipasi dalam UU No.18 Tahun 1997 tentang Pajak Daerah dan Retribusi Daerah sebagaimana diubah dengan UU No.34 Tahun 2000, dimana dinyatakan dalam Pasal 2 ayat (4) yang antara lain menyatakan bahwa objek pajak daerah bukan merupakan objek pajak pusat.
Sementara itu, apabila kita perhatikan sistem perpajakan yang dianut oleh banyak negara di dunia, maka prinsip-prinsip umum perpajakan daerah yang baik pada umumnya tetap sama, yaitu harus memenuhi kriteria umum tentang perpajakan daerah sebagai berikut:
• prinsip memberikan pendapatan yang cukup dan elastis, artinya dapat mudah naik turun mengikuti naik/turunnya tingkat pendapatan masyarakat.
• adil dan merata secara vertikal artinya sesuai dengan tingkatan kelompok masyarakat dan horizontal artinya berlaku sama bagi setiap anggota kelompok masyarakat sehingga tidak ada yang kebal pajak.
• administrasi yang fleksibel artinya sederhana, mudah dihitung, pelayanan memuaskan bagi si wajib pajak.
• secara politis dapat diterima oleh masyarakat, sehingga timbul motivasi dan kesadaran pribadi untuk membayar pajak.
• Non-distorsi terhadap perekonomian : implikasi pajak atau pungutan yang hanya menimbulkan pengaruh minimal terhadap perekonomian. Pada dasarnya setiap pajak atau pungutan akan menimbulkan suatu beban baik bagi konsumen maupun produsen. Jangan sampai suatu pajak atau pungutan menimbulkan beban tambahan (extra burden) yang berlebihan, sehingga akan merugikan masyarakat secara menyeluruh (dead-weight loss).
Untuk mempertahankan prinsip-prinsip tersebut, maka perpajakan daerah harus memiliki ciri-ciri tertentu. Adapun ciri-ciri dimaksud, khususnya yang terjadi di banyak negara sedang berkembang, adalah sebagai berikut:
• pajak daerah secara ekonomis dapat dipungut, berarti perbandingan antara penerimaan pajak harus lebih besar dibandingkan ongkos pemungutannya.
• relatif stabil, artinya penerimaan pajaknya tidak berfluktuasi terlalu besar, kadang-kadang meningkat secara drastis dan adakalanya menurun secara tajam.
• tax basenya harus merupakan perpaduan antara prinsip keuntungan (benefit) dan kemampuan untuk membayar (ability to pay).
Dalam kaitannya dengan pelaksanaan otonomi daerah, maka pemberian kewenangan untuk mengadakan pemungutan pajak selain mempertimbangkan kriteria-kriteria perpajakan yang berlaku secara umum, seyogyanya, juga harus mempertimbangkan ketepatan suatu pajak sebagai pajak daerah. Pajak daerah yang baik merupakan pajak yang akan mendukung pemberian kewenangan kepada daerah dalam rangka pembiayaan desentralisasi.
Untuk itu, Pemerintah Daerah dalam melakukan pungutan pajak harus tetap “menempatkan” sesuai dengan fungsinya. Adapun fungsi pajak dapat dikelompokkan menjadi 2 (dua), yaitu : fungsi budgeter dan fungsi regulator. Fungsi budgeter yaitu bila pajak sebagai alat untuk mengisi kas negara yang digunakan untuk membiayai kegiatan pemerintahan dan pembangunan. Sementara, fungsi regulator yaitu bila pajak dipergunakan sebagai alat mengatur untuk mencapai tujuan, misalnya : pajak minuman keras dimaksudkan agar rakyat menghindari atau mengurangi konsumsi minuman keras, pajak ekspor dimaksudkan untuk mengekang pertumbuhan ekspor komoditi tertentu dalam rangka menghindari kelangkaan produk tersebut di dalam negeri.
Menurut Teresa Ter-Minassian (1997)3, beberapa kriteria dan pertimbangan yang diperlukan dalam pemberian kewenangan perpajakan kepada tingkat Pemerintahan Pusat, Propinsi dan Kabupaten/Kota, yaitu :
1) Pajak yang dimaksudkan untuk tujuan stabilisasi ekonomi dan cocok untuk tujuan distribusi pendapatan seharusnya tetap menjadi tanggungjawab Pemerintah Pusat.
2) Basis pajak yang diserahkan kepada daerah seharusnya tidak terlalu “mobile”. Pajak daerah yang sangat “mobile” akan mendorong pembayar pajak merelokasi usahanya dari daerah yang beban pajaknya tinggi ke daerah yang beban pajaknya rendah. Sebaliknya, basis pajak yang tidak terlalu “mobile” akan mempermudah daerah untuk menetapkan tarip pajak yang berbeda sebagai cerminan dari kemampuan masyarakat. Untuk alasan ini pajak komsumsi di banyak negara yang diserahkan kepada daerah hanya karena pertimbangan wilayah daerah yang cukup luas (seperti propinsi di Canada). Dengan demikian, basis pajak yang “mobile” merupakan persyaratan utama untuk mempertahankan di tingkat pemerintah yang lebih tinggi (Pusat/Propinsi).
3) Basis pajak yang distribusinya sangat timpang antar daerah, seharusnya diserahkan kepada Pemerintah Pusat.
4) Pajak daerah seharusnya “visible”, dalam arti bahwa pajak seharusnya jelas bagi pembayar pajak daerah, objek dan subjek pajak dan besarnya pajak terutang dapat dengan mudah dihitung sehingga dapat mendorong akuntabilitas daerah.
5) Pajak daerah seharusnya tidak dapat dibebankan kepada penduduk daerah lain, karena akan memperlemah hubungan antar pembayar pajak dengan pelayanan yang diterima (pajak adalah fungsi dari pelayanan).
6) Pajak daerah seharusnya dapat menjadi sumber penerimaan yang memadai untuk menghindari ketimpangan fiskal vertikal yang besar. Hasil penerimaan, idealnya, harus elastis sepanjang waktu dan seharusnya tidak terlalu berfluktuasi.
7) Pajak yang diserahkan kepada daerah seharusnya relatif mudah diadministrasikan atau dengan kata lain perlu pertimbangan efisiensi secara ekonomi berkaitan dengan kebutuhan data, seperti identifikasi jumlah pembayar pajak, penegakkan hukum (law-enforcement) dan komputerisasi.
8) Pajak dan retribusi berdasarkan prinsip manfaat dapat digunakan secukupnya pada semua tingkat pemerintahan, namun penyerahan kewenangan pemungutannya kepada daerah akan tepat sepanjang manfaatnya dapat dilokalisir bagi pembayar pajak lokal.
3. KETENTUAN MENGENAI PUNGUTAN PAJAK DAERAH DAN RETRIBUSI DAERAH
Pengaturan kewenangan pengenaan pemungutan Pajak Daerah dan Retribusi Daerah dalam UU No.18 Tahun 1997 selama ini dianggap kurang memberikan peluang kepada daerah untuk mengadakan pungutan baru. Walaupun dalam UU tersebut sebenarnya memberikan kewenangan kepada daerah namun harus ditetapkan dengan PP. Sehingga pada waktu UU No. 18 Tahun 1997 berlaku belum ada satupun daerah yang mengusulkan pungutan baru karena dianggap hal tersebut sulit dilakukan. Selain itu, pengaturan agar Perda tentang Pajak Daerah dan Retribusi Daerah harus mendapat pengesahan dari Pusat juga dianggap telah mengurangi otonomi daerah. Dengan diubahnya UU No.18 Tahun 1997 menjadi UU No.34 Tahun 2000, diharapkan pajak daerah dan retribusi daerah akan menjadi salah satu PAD yang penting guna membiayai penyelenggaraan pemerintahan dan pembangunan daerah.
Dalam UU No.34 Tahun 2000 dan PP pendukungnya, yaitu PP No.65 Tahun 2001 tentang Pajak Daerah dan PP No.66 Tahun 2001 tentang Retribusi Daerah menjelaskan perbedaan antara jenis pajak daerah yang dipungut oleh Propinsi dan jenis pajak yang dipungut oleh Kabupaten/Kota. Pajak Propinsi ditetapkan sebanyak 4 (empat) jenis pajak, yaitu : (i) Pajak Kendaraan Bermotor dan Kendaraan di Atas Air (PKB & KAA); (ii) Bea Balik Nama Kendaraan Bermotor dan Kendaraan di Atas Air (BBNKB & KAA); (iii) Pajak Bahan Bakar Kendaraan Bermotor (PBBKB); (iv) Pajak Pengambilan dan Pemanfaatan Air Bawah Tanah dan Air Permukaan (P3ABT & AP). Jenis Pajak Propinsi bersifat limitatif yang berarti Propinsi tidak dapat memungut pajak lain selain yang telah ditetapkan, dan hanya dapat menambah jenis retribusi lainnya sesuai dengan kriteria yang ditetapkan dalam UU. Adanya pembatasan jenis pajak yang dapat dipungut oleh Propinsi terkait dengan kewenangan Propinsi sebagai daerah otonom yang terbatas yang hanya meliputi kewenangan dalam bidang pemerintahan yang bersifat lintas daerah Kabupaten/Kota dan kewenangan yang tidak atau belum dapat dilaksanakan daerah Kabupaten/Kota, serta kewenangan bidang pemerintahan tertentu. Namun demikian, dalam pelaksanaannya Propinsi dapat tidak memungut jenis pajak yang telah ditetapkan tersebut jika dipandang hasilnya kurang memadai. Berkaitan dengan besarnya tarif, berlaku definitif untuk Pajak Propinsi yang ditetapkan secara seragam di seluruh Indonesia dan diatur dalam PP No.65 Tahun 2001.
Sementara itu, Pemerintah Daerah Kabupaten/Kota diberi kewenangan untuk memungut 7 (tujuh) jenis pajak, yaitu : (i) Pajak Hotel; (ii) Pajak Restoran;
.(iii) Pajak Hiburan; (iv) Pajak Reklame; (v) Pajak Penerangan Jalan; (vi) Pajak Pengambilan Bahan Galian Golongan C; (vii) Pajak Parkir. Jenis pajak Kabupaten/Kota tidak bersifat limitatif, artinya Kabupaten/Kota diberi peluang untuk menggali potensi sumber-sumber keuangannya selain yang ditetapkan secara eksplisit dalam UU No.34 Tahun 2000, dengan menetapkan sendiri jenis pajak yang bersifat spesifik dengan memperhatikan kriteria yang ditetapkan dalam UU tersebut. Kriteria dimaksud adalah :
a. Bersifat pajak dan bukan retribusi;
b. Objek pajak terletak atau terdapat di wilayah Daerah Kabupaten/Kota yang bersangkutan dan mempunyai mobilitas yang cukup rendah serta hanya melayani masyarakat di wilayah Daerah Kabupaten/Kota yang bersangkutan;
c. Objek dan dasar pengenaan pajak tidak bertentangan dengan kepentingan umum;
d. Objek pajak bukan merupakan objek pajak Propinsi dan/atau objek pajak
Pusat;
e. Potensinya memadai;
f. Tidak memberikan dampak ekonomi yang negatif;
g. Memperhatikan aspek keadilan dan kemampuan masyarakat; dan
h. Menjaga kelestarian lingkungan.
Besarnya tarif yang berlaku definitif untuk Pajak Kabupaten/Kota ditetapkan
dengan Peraturan Daerah, namun tidak boleh lebih tinggi dari tarif maksimum yang telah ditentukan dalam UU tersebut. Dengan adanya pemisahan jenis pajak yang dipungut oleh Propinsi dan yang dipungut oleh Kabupaten/Kota diharapkan tidak adanya pengenaan pajak berganda.
Dalam rangka pengawasan, Perda-perda tentang pajak dan retribusi yang diterbitkan oleh Pemerintah Daerah harus disampaikan kepada Pemerintah Pusat paling lambat 15 (lima belas) hari sejak ditetapkan. Dalam hal Perda-perda dimaksud bertentangan dengan kepentingan umum dan/atau peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi, Pemerintah Pusat melalui Menteri Dalam Negeri dengan pertimbangan Menteri Keuangan dapat membatalkan perda dimaksud dalam kurun waktu 1 (satu) bulan sejak diterimanya peraturan dimaksud. Ketentuan-ketentuan tersebut diatur dalam pasal 5A dan pasal 25A UU No 34 Tahun 2000 juncto Pasal 80 ayat (2) PP No.65 Tahun 2001 dan Pasal 17 ayat (2) PP No.66 Tahun 2001. Namun demikian, walaupun Perda-perda tersebut sudah dibatalkan oleh Pemerintah Pusat, Pemerintah Daerah dapat mengajukan keberatan kepada Mahkamah Agung (MA) segera setelah mengajukannya kepada Pemerintah berdasarkan pasal 114 ayat (4) UU No.22 Tahun 1999.
4. PERANAN PAJAK DAERAH DAN RETRIBUSI DAERAH DALAM MENDUKUNG PEMBIAYAAN DAERAH
Pajak daerah dan retribusi daerah merupakan salah satu bentuk peran serta masyarakat dalam penyelenggaraan otonomi daerah. Pajak daerah dan retribusi daerah merupakan sumber pendapatan daerah yang penting untuk membiayai penyelenggaraan pemerintahan dan pembangunan daerah. Permasalahan yang dihadapi oleh Daerah pada umumnya dalam kaitan penggalian sumber-sumber pajak daerah dan retribusi daerah, yang merupakan salah satu komponen dari PAD, adalah belum memberikan kontribusi yang signifikan terhadap penerimaan daerah secara keseluruhan.
Untuk mengantisipasi desentralisasi dan proses otonomi daerah, tampaknya pungutan pajak dan retribusi daerah masih belum dapat diandalkan oleh daerah sebagai sumber pembiayaan desentralisasi. Keadaan ini diperlihatkan dalam suatu studi yang dilakukan oleh LPEM-UI bekerjasama dengan Clean Urban Project, RTI4
• Relatif rendahnya basis pajak dan retribusi daerah
Berdasarkan UU No.34 Tahun 2000 daerah Kabupaten/Kota dimungkinkan untuk menetapkan jenis pajak dan retribusi baru. Namun, melihat kriteria pengadaan pajak baru sangat ketat, khususnya kriteria pajak daerah tidak boleh tumpang tindih dengan Pajak Pusat dan Pajak Propinsi, diperkirakan daerah memiliki basis pungutan yang relatif rendah dan terbatas, serta sifatnya bervariasi antar daerah. Rendahnya basis pajak ini bagi sementara daerah berarti memperkecil kemampuan manuver keuangan daerah dalam menghadapi krisis ekonomi.
• Perannya yang tergolong kecil dalam total penerimaan daerah
Sebagian besar penerimaan daerah masih berasal dari bantuan Pusat. Dari segi upaya pemungutan pajak, banyaknya bantuan dan subsidi ini mengurangi “usaha” daerah dalam pemungutan PAD-nya, dan lebih mengandalkan kemampuan “negosiasi” daerah terhadap Pusat untuk memperoleh tambahan bantuan.
• Kemampuan administrasi pemungutan di daerah yang masih rendah
Hal ini mengakibatkan bahwa pemungutan pajak cenderung dibebani oleh biaya pungut yang besar. PAD masih tergolong memiliki tingkat buoyancy yang rendah. Salah satu sebabnya adalah diterapkan sistem “target” dalam pungutan daerah. Sebagai akibatnya, beberapa daerah lebih condong memenuhi target tersebut, walaupun dari sisi pertumbuhan ekonomi sebenarnya pemasukkan pajak dan retribusi daerah dapat melampaui target yang ditetapkan.
• Kemampuan perencanaan dan pengawasan keuangan yang lemah
Hal ini mengakibatkan kebocoran-kebocoran yang sangat berarti bagi daerah.
Selama ini, peranan PAD dalam membiayai kebutuhan pengeluaran daerah sangat kecil dan bervariasi antar daerah yaitu kurang dari 10% hingga 50%. Sebagian besar daerah Propinsi hanya dapat membiayai kebutuhan pengeluarannya kurang dari 10%5. Variasi dalam penerimaan ini diperparah lagi dengan sistem bagi hasil (bagi hasil didasarkan pada daerah penghasil sehingga hanya menguntungkan daerah tertentu). Demikian pula, distribusi pajak antar daerah juga sangat timpang karena basis pajak antar daerah sangat bervariasi (ratio PAD tertinggi dengan terendah mencapai 600). Peranan pajak dan retribusi daerah dalam pembiayaan yang sangat rendah dan bervariasi juga terjadi karena adanya perbedaan yang sangat besar dalam jumlah penduduk, keadaan geografis (berdampak pada biaya yang relatif mahal), dan kemampuan masyarakat, sehingga mengakibatkan biaya penyediaan pelayanan kepada masyarakat sangat bervariasi.
Tidak signifikannya peran PAD dalam anggaran daerah tidak lepas dari ‘sistem tax assignment’ di Indonesia yang masih memberikan kewenangan penuh kepada Pemerintah Pusat untuk mengumpulkan pajak-pajak potensial (yang tentunya dilakukan berdasarkan pertimbangan-pertimbangan tertentu), seperti : pajak penghasilan, pajak pertambahan nilai dan bea masuk. Kenyataan selama ini menunjukkan bahwa distribusi kewenangan perpajakan antara daerah dan pusat sangat timpang, yaitu jumlah penerimaan pajak yang dipungut oleh daerah hanya sebesar 3,39% dari total penerimaan pajak (Pajak Pusat dan Pajak Daerah) – lihat Tabel-1. Ketimpangan dalam penguasaaan sumbersumber penerimaan pajak tersebut memberikan petunjuk bahwa perimbangan keuangan antara Pemerintah Pusat dan Daerah di Indonesia dari sisi revenue assignment masih terlalu ”sentralistis”.
5. OPTIMALISASI PUNGUTAN PAJAK DAN RETRIBUSI DAERAH DALAM RANGKA MENINGKATKAN KEMAMPUAN KEUANGAN DAERAH
Ciri utama yang menunjukkan suatu daerah otonom mampu berotonomi yaitu terletak pada kemampuan keuangan daerah. Artinya, daerah otonom harus memiliki kewenangan dan kemampuan untuk menggali sumber-sumber keuangan sendiri, mengelola dan menggunakan keuangan sendiri yang cukup memadai untuk membiayai penyelenggaraan pemerintahan daerahnya. Ketergantungan kepada bantuan Pusat harus seminimal mungkin, sehingga PAD khususnya pajak dan retribusi daerah harus menjadi bagian sumber keuangan terbesar, yang didukung oleh kebijakan perimbangan keuangan Pusat dan Daerah sebagai prasyarat mendasar dalam sistem pemerintahan negara.
Berkaitan dengan hal tersebut, optimalisasi sumber-sumber PAD perlu dilakukan untuk meningkatkan kemampuan keuangan daerah. Untuk itu diperlukan intensifikasi dan ekstensifikasi subyek dan obyek pendapatan. Dalam jangka pendek kegiatan yang paling mudah dan dapat segera dilakukan adalah dengan melakukan intensifikasi terhadap obyek atau sumber pendapatan daerah yang sudah ada terutama melalui pemanfaatan teknologi informasi. Dengan melakukan efektivitas dan efisiensi sumber atau obyek pendapatan daerah, maka akan meningkatkan produktivitas PAD tanpa harus melakukan perluasan sumber atau obyek pendapatan baru yang memerlukan studi, proses dan waktu yang panjang. Dukungan teknologi informasi secara terpadu guna mengintensifkan pajak mutlak diperlukan karena sistem pemungutan pajak yang dilaksanakan selama ini cenderung tidak optimal. Masalah ini tercermin pada sistem dan prosedur pemungutan yang masih konvensional dan masih banyaknya sistem berjalan secara parsial, sehingga besar kemungkinan informasi yang disampaikan tidak konsisten, versi data yang berbeda dan data tidak up-to-date. Permasalahan pada sistem pemungutan pajak cukup banyak, misalnya : baik dalam hal data wajib pajak/retribusi, penetapan jumlah pajak, jumlah tagihan pajak dan target pemenuhan pajak yang tidak optimal.
Secara umum, upaya yang perlu dilakukan oleh Pemerintah Daerah dalam rangka meningkatkan pendapatan daerah melalui optimalisasi intensifikasi pemungutan pajak daerah dan retribusi daerah, antara lain dapat dilakukan dengan cara-cara sebagai berikut :
• Memperluas basis penerimaan
Tindakan yang dilakukan untuk memperluas basis penerimaan yang dapat dipungut oleh daerah, yang dalam perhitungan ekonomi dianggap potensial, antara lain yaitu mengidentifikasi pembayar pajak baru/potensial dan jumlah pembayar pajak, memperbaiki basis data objek, memperbaiki penilaian, menghitung kapasitas penerimaan dari setiap jenis pungutan.
• Memperkuat proses pemungutan
Upaya yang dilakukan dalam memperkuat proses pemungutan, yaitu antara lain mempercepat penyusunan Perda, mengubah tarif, khususnya tarif retribusi dan peningkatan SDM.
• Meningkatkan pengawasan
Hal ini dapat ditingkatkan yaitu antara lain dengan melakukan pemeriksaan secara dadakan dan berkala, memperbaiki proses pengawasan, menerapkan sanksi terhadap penunggak pajak dan sanksi terhadap pihak fiskus, serta meningkatkan pembayaran pajak dan pelayanan yang diberikan oleh daerah.
• Meningkatkan efisiensi administrasi dan menekan biaya pemungutan
Tindakan yang dilakukan oleh daerah yaitu antara lain memperbaiki prosedur administrasi pajak melalui penyederhanaan admnistrasi pajak, meningkatkan efisiensi pemungutan dari setiap jenis pemungutan.
• Meningkatkan kapasitas penerimaan melalui perencanaan yang lebih baik
Hal ini dapat dilakukan dengan meningkatkan koordinasi dengan instansi terkait di daerah.
Selanjutnya, ekstensifikasi perpajakan juga dapat dilakukan, yaitu melalui kebijaksanaan Pemerintah untuk memberikan kewenangan perpajakan yang lebih besar kepada daerah pada masa mendatang. Untuk itu, perlu adanya perubahan dalam sistem perpajakan Indonesia sendiri melalui sistem pembagian langsung atau beberapa basis pajak Pemerintah Pusat yang lebih tepat dipungut oleh daerah.
Berkaitan dengan hal tersebut, ada gagasan yang berkembang di kalangan para pakar internasional, akademisi maupun praktisi di bidang desentralisasi fiskal, untuk menambahkan taxing power kepada Pemerintah Daerah. Hal ini dapat dilihat dari gambaran consolidated revenues APBD dan APBN (APBD Kabupaten/Kota + Provinsi + Penerimaan Dalam Negeri dalam APBN), porsi PAD hanya sebesar 5,30% dari total consolidated revenues, di lain pihak pengeluaran yang menjadi tanggung jawab daerah sekitar 30% dari consolidated expenditures. Gambaran porsi PAD terhadap total consolidated revenues yang hanya 5,30% tersebut menunjukkan betapa sentralistisnya sisi penerimaan antara Kabupaten/Kota dan Provinsi di satu pihak dan Penerimaan Dalam Negeri dalam APBN di lain pihak. Sebagai perbandingan yang sama, masing-masing untuk developing countries, transition countries dan OECD countries rata-rata sebesar 9,27%, 16,59% dan 19,13%. Keadaan ini kurang mendukung akuntabilitas dari penggunaan anggaran daerah, dimana keterbatasan dana transfer dari Pusat untuk membiayai kebutuhan Daerah idealnya dapat ditutup oleh Daerah dengan menyesuaikan basis pajak atau tarif pajak daerahnya. Untuk itu perlu dicarikan upaya untuk meningkatkan taxing power Daerah antara lain melalui pengalihan sepenuhnya beberapa pajak Pusat kepada Daerah (artinya daerah sepenuhnya menetapkan basis pajak, tarif maupun administrasi pemungutannya), pengalihan sebagian Penerimaan Negara Bukan Pajak (PNBP) kepada Daerah dan lain-lain kebijakan sharing tax dan piggy backing system. Kabupaten/Kota perlu diberikan tambahan pendapatan dengan memberikan kewenangan penuh memungut pajak sampai dengan besaran tertentu. PBB dan BPHTB dapat dialihkan menjadi pajak Daerah dan Pemerintah Kabupaten/Kota diberikan wewenang untuk menetapkan dasar pengenaan pajak (tax-base) dan tarif sampai dengan batas tertentu atas kedua jenis pajak tersebut, meskipun untuk sementara waktu administrasinya akan tetap dilakukan oleh Pemerintah Pusat. Pajak Penghasilan (PPh) Pasal 21 dan Pasal 25/Pasal 29 Orang Pribadi yang sekarang dibagihasilkan kepada Daerah dapat dialihkan dalam bentuk Opsen atau piggy back, dimana Daerah seyogyanya diberikan kewenangan mengenakan opsen sampai dengan batas tertentu dibawah wewenang penuh Pemerintah Kabupaten/Kota. Kebijakan ini sekaligus diharapkan dapat menghilangkan upaya Daerah untuk menggali sumber-sumber PAD yang berdampak distortif terhadap perekonomian.
Tabel-1 Perbandingan Total PAD dan Pengeluaran Pemerintah Daerah Terhadap Konsolidasi APBN dan APBD, Termasuk Perkiraan Transfer PBB, BPHTB, dan PPH Untuk Menjadi Pendapatan Kabupaten/Kota.6
Negara Berkembang Tahun 1990-an 9,27 13,78
Negara Transisi Tahun 1990-an 16,59 26,12
Negara-negara OECD Tahun 1990-an 19,13 32,41
Republik Indonesia TA 1989/1990 4,69 16,62
Republik Indonesia TA 1994/1995 6,11 22,97
Republik Indonesia TA 2001 5,30 27,78
Republik Indonesia TA 2001 *) 7,96 27,78
*) Berdasarkan pada perkiraan pengaruh Desentralisasi dari PBB, BPHTB dan PPh. Di lain pihak, dilihat dari sisi kewenangan yang menjadi tanggung jawab Daerah, Indonesia tergolong Negara yang melaksanakan desentralisasi dengan
6 Bank Dunia dan Nota Keuangan dan RAPBN Pemerintah Indonesia pada berbagai tahun
suatu proses yang “big-bang”. Hal ini dapat dilihat dari pergeseran expenditure assignment yang dilaksanakan oleh daerah pada tahun 1990-an sebesar 16,59% dati Total Consolidated Expenditure (APBD+APBN) meningkat menjadi 27,78% pada tahun 2001.
Berdasarkan uraian tersebut di atas, penyelenggaraan otonomi daerah akan dapat dilaksanakan dengan baik apabila didukung dengan sumber-sumber pembiayaan yang memadai. Potensi ekonomi daerah sangat menentukan dalam upaya untuk meningkatkan kemampuan keuangan daerah bagi penyelenggaraan rumah tangganya. Namun demikian, otonomi daerah dalam kerangka Negara Kesatuan Republik Indonesia, bukan hanya semata diukur dari jumlah PAD yang dapat dicapai tetapi lebih dari itu yaitu sejauh mana pajak daerah dan retribusi daerah dapat berperan mengatur perekonomian masyarakat agar dapat bertumbuh kembang, yang pada gilirannya dapat meningkatkan kesejahteraan masyarakat di daerah.
6. MODEL LEVIATHAN
Penggalian sumber-sumber keuangan daerah khususnya yang berasal dari pajak daerah pada dasarnya perlu memperhatikan 2 (dua) hal, yaitu : (i) dasar pengenaan pajak dan (ii) tarif pajak. Pemerintah Daerah cenderung untuk menggunakan tarif yang tinggi agar diperoleh total penerimaan pajak daerah yang maksimal. Pengenaan tarif pajak yang lebih tinggi, secara teoritis tidak selalu menghasilkan total penerimaan maksimum. Hal ini tergantung pada respons wajib pajak, permintaan dan penawaran barang yang dikenakan tarif pajak lebih tinggi7. Formulasi model ini dikenal sebagai Model Leviathan. Dengan asumsi bahwa biaya administrasi perpajakan dianggap tidak signifikan dan ceteris-paribus level pelayanan publik yang dibiayai dari penerimaan pajak, dan hanya kegiatan ekonomi saja yang dipengaruhi oleh besaran pajak, maka Gambar-1 di bawah ini menunjukkan hubungan antara tarif pajak proporsional atas basis pajak tertentu. Bentuk kurva (“Laffer”) yang berbentuk parabola menghadap sumbu Y (tarif pajak), menghasilkan Total Penerimaan Pajak Maksimum yang ditentukan oleh kemampuan wajib pajak untuk menghindari beban pajak baik legal maupun illegal dengan mengubah “economic behavior” dari wajib pajak. Gambar ini juga mengasumsikan bahwa penyesuaian wajib pajak terhadap pengenaan tarif pajak tertentu adalah independent terhadap jenis pajak dan tarif pajak lainnya. Model Leviathan akan mencapai total penerimaan pajak maksimum (T*) pada tarif t*. Pada tarif t*, menunjukkan bukanlah tarif tertinggi, tetapi dapat dicapai total penerimaan pajak maksimum. Pada kondisi ini dikenal sebagai Revenue Maximizing Tax Rate. Model Leviathan ini memberikan pelajaran kepada kita bahwa peningkatan penerimaan pajak daerah tidak harus dicapai dengan mengenakan tarif pajak yang terlalu tinggi, tetapi dengan
7 Brennan, Geoffrey dan Buchanan, James (1980), “Tax Limits and The Logic of Constitutional Restriction”, dalam “Democratic Choice and Taxation : A Theoritical and Empirical Analysis”, Hettich,W. and Winer,S.L.,Cambridge University Press,hal.20-22.
pengenaan tarif pajak yang lebih rendah dikombinasikan dengan struktur pajak yang meminimalkan penghindaran pajak dan respon harga dan kuantitas barang terhadap pengenaan pajak sedemikian rupa, maka akan dicapai Total Penerimaan Maksimum. Model Leviathan ini dapat dikembangkan untuk menganalisis hubungan lebih lanjut antara tarif dan dasar pengenaan pajak untuk mencapai Total Penerimaan Pajak Maksimal.
Gambar-1 : Model Leviathan
Tarif Pajak Daerah
7. KESIMPULAN
Sumber pembiayaan bagi daerah dalam rangka pelaksanaan desentralisasi fiskal yaitu PAD, Dana Perimbangan, Pinjaman Daerah, dan lain-lain penerimaan yang sah. Pajak daerah dan retribusi daerah, yang merupakan salah satu komponen PAD, seharusnya merupakan sumber penerimaan utama bagi daerah, sehingga ketergantungan daerah kepada Pemerintah Pusat (Dana Perimbangan) semakin berkurang, yang pada gilirannya daerah diharapkan akan memiliki akuntabilitas yang tinggi kepada masyarakat lokal.
Memperhatikan kondisi sosial, ekonomi, dan politik yang kurang menguntungkan saat ini, disarankan agar pengadaan pajak dan retribusi baru perlu dipertimbangkan secara hati-hati sehingga tidak menimbulkan gejolak di masyarakat yang pada gilirannya akan mendistorsi kegiatan perekonomian daerah yang bersangkutan. Penciptaan suatu jenis pajak selain mempertimbangkan kriteria-kriteria perpajakan yang berlaku secara umum juga perlu mempertimbangkan ketepatan suatu jenis pajak sebagai pajak daerah, karena pajak daerah yang baik akan mendorong peningkatan pelayanan publik yang pada gilirannya akan meningkatkan kegiatan perekonomian daerah yang bersangkutan.
Kebijaksanaan Pemerintah Daerah yang sangat tepat saat ini untuk meningkatkan penerimaan daerah dalam jangka pendek sebaiknya dititikberatkan pada intensifikasi pemungutan pajak yaitu mengoptimalkan jenisjenis pungutan pajak daerah dan retribusi daerah yang sudah ada.
Upaya untuk meningkatkan PAD di masa mendatang seyogyanya dilakukan melalui peningkatan taxing power antara lain melalui penyerahan beberapa pajak Pusat kepada Daerah, penyerahan sebagian PNBP kepada Daerah dan lain-lain kebijakan sharing tax atau piggy backing system. Bagi Kabupaten/Kota perlu diberikan tambahan pendapatan dengan memberikan kewenangan penuh untuk memungut pajak sampai dengan besaran tertentu. Untuk itu, PBB dan BPHTB disarankan dialihkan menjadi pajak Daerah dan Pemerintah Kabupaten/Kota diberikan wewenang untuk menetapkan dasar pengenaan pajak (tax-base) dan tarif sampai dengan batas tertentu atas kedua jenis pajak tersebut. Disamping itu disarankan adanya perubahan bagi hasil PPh Pasal 21 dan Pasal 25 dan Pasal 29 Orang Pribadi menjadi opsen atau PPh tersebut dengan tetap mempertahankan tarif efektif yang berlaku.
Penggalian sumber-sumber keuangan daerah yang berasal dari pajak daerah ditentukan oleh 2 (dua) hal, yaitu : dasar pengenaan pajak dan tarif pajak. Model Leviathan mengatakan bahwa pengenaan tarif pajak yang lebih tinggi secara teoritis tidak selalu menghasilkan total penerimaan yang maksimal. Kondisi ini tergantung oleh respons wajib pajak, permintaan dan penawaran barang yang dikenakan tarif pajak lebih tinggi. Teori ini seyogyanya dapat dijadikan pertimbangan utama bagi Pemerintah Daerah dalam upaya menggali sumber-sumber keuangan yang berasal dari pajak daerah yang tidak selalu berorientasi pada pengenaan tarif yang lebih tinggi untuk mencapai total penerimaan yang maksimal.
DAFTAR PUSTAKA
1. Brennan,Geoffrey dan Buchanan,James(1981), “Tax Limits and The Logic of Constitutional Restriction, dalam “Democratic Choice and Taxation “ A Theoritical and Empirical Analysis”, Hettich,Walter and Winer,Stanley,L. Cambridge University Press, hal.20-22.
2. 2. LPEM Universitas Indonesia bekerjasama dengan Clean Urban Project,RTI (1999), “Laporan Studi Dampak Krisis Ekonomi Terhadap Keuangan Daerah di Indonesia”, Jakarta.
3. OECD (1999): “Taxing Powers Of State and Local Government”, OECD Publication Service, France.
4. Republik Indonesia, “Undang-undang No.22 Tahun 1999 Tentang Pemerintah Daerah”.
5. Republik Indonesia, “Undang-undang No.25 Tahun 1999 Tentang Perimbangan Keuangan Antara Pusar dan Daerah”.
6. ,Beberapa Peraturan pelaksanaan dari UU No.22 Tahun 1999 dan UU No.25 Tahun 1999.
7. Republik Indonesia, “Undang-undang No.34 Tahun 2000 Tentang Pajak Daerah dan Retribusi Daerah”.
8. Republik Indonesia, “Nota Keuangan dan RAPBN Tahun Anggaran 2001”,.
9. Ter-Minassian,Teresa (1997), “Fiscal Federalism in Theory and Practice”, International Monetary Fund, Washington.
Langganan:
Postingan (Atom)